【内容摘要】近年，通过一系列的检察改革，检察权运行监督制约机制得到进一步的强化，但是仍然存在着诸多问题，如内部监督制约机制未能有效发挥作用，重权力监督，轻权力制约、重权力监督，轻权利监督的问题未能得到有效解决。要实现对检察权的有效监督制约，必须有效发挥内部监督制约机制的作用，加强人大、律师、当事人、人民监察员等外部力量的监督制约，确保权力监督与权力制约并重、权力监督与权利监督并重。
【关键词】检察机关 检察权 监督 制约
检察机关是我国的法律监督机关，承担着法律监督的职责。检察权是国家为确保法律统一正确实施而赋予检察机关的一项独立而专门的权力。检察监督职权具有集侦、控、诉讼监督权力于一身的多种职能的特点，这种权力本身也面临着如何被监督的问题。一方面，检察权在行使中因监督制约而导致检察权独立性缺乏保障；另一方面，检察权又因监督制约的缺失导致权力的滥用。要实现对检察的有效监督制约，必须调整改革思路，在坚持现行的内部监督制度的基础上，进一步加大外部监督制约的力度。
一、我国检察权监督制约机制的现状
检察权虽然是法律监督权，担负着法律监督的任务，特别是担负着公诉并对三大诉讼进行监督的任务，但这种监督并不是单向的，在人民检察院履行法律监督权的过程中同样受到有关机关及个人的制约。
（一）检察系统的内部监督。一是以各级人民检察院党组书记为核心的检察院党组对检察机关的领导和监督：二是各业务部门间的流程性监督，如控告申诉部门、职务犯罪侦查部门、侦查监督部门、公诉部门之间存在制约监督关系；三是各级检察院检察委员会对执法办案活动的监督；四是检察机关内设的纪检组和监察机构。
（二）对检察权的外部监督制约机制。一是党的领导与监督。在实践中，党对检察机关的领导主要表现为地方各级党委对本级人民检察院党组、党员的领导，并通过党组和党员的活动来实现。为保证党的路线、方针、政策的实施，各级党委还专门设立了政法委员会来监督、领导司法工作。二是人大的监督。根据《宪法》规定，检察机关由人大选举产生，向人大负责，受人大监督。人大的监督与制约主要表现为：1、因人大与检察机关之间的组织和被组织关系，通过对检察权具体行使的主体——检察长、检察官的选任、罢免进行监督；2、对检察权行使的整体状况以听取和审议年度工作报告的形式进行；3、通过执法检查和代表视察、工作评议和执法评议，对检察工作中重大违法案件实施监督，通过质询、特定问题调查等手段对检察权具体行使进行监督。三是社会监督。检察权作为国家权力的一个组成部分，与所有国家权力一样理应接受社会的监督，从目前的情况看，对检察权的社会监督主要表现为公民的检举、控告、申诉、批评以及建议等。此外，舆论监督也是很重要的一方面。
二、检察权监督制约机制存在的困境
（一）检察系统内部的监督制约还需加强。根据《宪法》的规定，我国上下级检察院之间的关系是领导与被领导的关系。但在目前，上级检察院的领导，理论上没有人提出异议，实际上只限于业务上的领导。这种松散的、单纯的上下级领导关系显得十分软弱。原因很简单，主要是上级检察院对下级检察院在干部管理、经费保障方面的领导不能真正地予以体现。一是检察机关的人事权受制于地方。现实中，对检察干部的管理，存在着两条平行线，行政级别由党委和人事部门管理，法律职务由人大任命，上级检察机关只有协管和建议的权力，这种权力在实践中往往被忽视。二是经费保障受制于地方。由于检察机关是法律监督机关，与公安、法院不同，没有任何的行政罚没或诉讼费收入。因此，现行的经费保障体制主要依赖于地方财政，经费问题成了制约检察机关的一个瓶颈。
（二）重权力监督，轻权力制约。在近年检察权监督制约机制构建过程中，重点始终放在监督方面。在刑事诉讼中，我国宪法和刑事诉讼法都明确规定公、检、法分工负责、互相配合、互相制约原则，但在实践中，三机关“配合有余，制约不足”的问题没有得到应有的重视和改善。比如检察机关对自侦案件享有完全的强制措施决定权，不受公安机关和人民法院的制约。检察机关对公诉案件进行审查决定是否起诉时，其裁量权虽然受到公安机关的制约（公安机关可以提起复议、复核），但最终的决定权仍掌握在检察机关，法院对此也没有任何制约手段。
（三）重权力监督，轻权利监督。我国权力监督的主要缺陷之一是“监督维度单一，自上而下的监督较强，平行制约和自下而上监督较弱。” 这种缺陷在检察权监督中表现得更加突出。从监督的实际运行情况看，对检察权的监督存在着忽视“权利监督”以及“权利监督”缺失的问题。刑事诉讼法虽然规定犯罪嫌疑人、被告人在诉讼中享有广泛的诉讼权利，但在辩护律师权利受到极大限制的前提下，犯罪嫌疑人、被告人对检察机关行使侦查权、逮捕权、公诉权的程序参与非常有限，难以起到监督作用。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。
三、完善检察权监督制约机制的举措
（一）完善检察系统内部的监督制约。
完善检察系统内部监督必须从三个方面入手：一是加强上下级检察机关的层级监督制约。这个层面的上的监督，关键在于上级检察机关要实现对下级检察机关的真正领导与制约，非常重要的一点在于保障下级检察机关的人事与经费的需要，切实减少下级检察机关在行使检察权时因对地方财政及人事的依赖而存在的种种顾虑。这需要改革检察机关现行的人事管理体制和财政分配体制，使检察机关享有人事任免的选择权和决定权。财政经费由立法确定，不受地方行政部门的支配。二是检察机关制度监督，即制定一套规章制度来保证检察机关内部各个部门和检察干警公正执法、廉洁办案。应当建立检察官的职业保障制度，严格实施内部惩戒程序的制约，确保检察官依法独立行使检察权。从制度上明确规范检察长、检察委员会、部门负责人到案件承办人之间的职责，真正做到各司其职、各负其责。三是真正实现检察机关内部的职权分工与制约。确保立案、侦查、批捕、起诉等各个环节之间的相互约束和牵制。当然，要真正保证检察机关内部监督制约的有效性，很关键的一点还在于检察机关自身的建设，不仅包括执法理念的更新，更在于检察队伍整体素质的提高以及工作机制的完善与严格执行。
（二）完善外部监督制约。
1、强化人大对检察权的监督。
（1）完善人大监督的宏观制度设计
为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大对检察权的实际监督水平，应从以下几个方面完善人大监督制度：一是建立专门的人大监督机构和人大监督员制度。二是不断完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化。三是进一步细化人大监督程序。
（2）规范人大个案监督
个案监督是指县级以上人民代表大会及其常委会，对由它产生的人民法院和人民检察院所审理的案件，认为在必要时，就其中的具体案件所施加的监督行为。从人大监督实践看，人大常委会在行使监督权时，即便是从具体的个案入手，只要是依法行使监督权的，都能取得良好的监督效果。其中人大常委会依法成立特定问题调查委员会就是一种合法有效的个案监督方式。
（3）完善人大许可制度
我国法律要求对人大代表实施拘留、逮捕必须报经人大许可，这是国家权力机关对检察权的一种监督制约，旨在保证人大代表更好地履行代表职责，防止来自检察机关的不当干涉。人大许可审查是全面的、实质性的审查，既包括程序审查和形式审查，也包括实体审查和实质审查，同时也包括强制措施的适用是否影响、干涉人大代表执行职务的事务性审查。在人大不许可决定是错误的情况下，最有效的救济途径是通过上下级人大之间的监督机制予以解决。
2、加强律师对检察权的监督。“会见难、阅卷难、调查取证难”,犹如三座大山长期困扰着律师界。律师作为法律职业者，负有正确执行法律，保护公民、法人的合法权益，实现社会公平正义的职责，充分保障律师在刑事诉讼中依法执业的权利，对于加强对检察权的监督具有更加重要的意义。
3、加强对被害人的权利保护。为了更好地保护被害人的申请抗诉权，一是明确规定检察机关对被害人抗诉请求权的告知义务。首先，审查起诉环节告知。检察机关在审查起诉环节听取被害人及其委托人意见时就要当面告知抗诉请求权，如不能直接听取意见的，应以书面形式告知。其次，审判环节告知。人民法院在开庭审理前，应将人民检察院的起诉书副本送达被害人。在送达被害人起诉书副本的同时书面告知其申请抗诉请求权。二是扩大申请抗诉权的行使范围。我国刑事诉讼法规定，检察机关既可以对确有错误的判决提出抗诉，也可以对确有错误的裁定提出抗诉。因此，也应当允许被害人对裁定确有错误而不服时，可以向检察机关申请抗诉。三是明确申请抗诉的形式和内容。被害人及其代理人既可以以书面提出抗诉申请，也可以以口头形式提出抗诉申请。以口头形式提出抗诉申请的，检察机关应当记录在案。四是明确判决书送达被害人的时间。由于现行法律对判决书的送达时间规定得不明确，往往导致被害人无法在抗诉期内及时行使申请抗诉权。因此，立法应当对判决书送达被害人的时间予以明确规定，使被害人能有充分的时间行使抗诉请求权。
4、进一步推进人民监督员制度。
一是推进人民监督员制度立法。要通过制定系统的《人民监督员法》，将人民监督员制度形成一种法律规范，确保人民监督员的权威性和公信度。二是扩大人民监督员的监督范围。根据高检院规定，人民监督员监督的是自侦案件，对于非检察机关直接受理的案件不能适用。人民监督员的监督范围宜进一步扩大，进一步将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，以体现司法平等和程序公正的要求，进一步强化外部力量对检察机关自由裁量权的监督。三是赋予人民监督员监督意见的强制效力。为了提高监督效果，应当赋予人民监督员监督意见具有法律拘束力。即在多数人民监督员不同意检察机关的起诉、不起诉、撤案案件决定时，直接启动上级检察机关的复核程序。在上级检察机关维持下级检察机关的决定时，人民监督员再行启动第二次审查，当三分之二以上的人民监督员仍不同意检察机关的意见时，检察机关必须执行监督意见。 |